「副首都法が成立」と聞けば、大阪が今日から日本の二番目の首都になり、役所が引っ越し始めるように感じます。ところが法律の中身は、引っ越し完了のお知らせではありません。むしろ、これから決める項目を並べた長いスタートリストです。
今回の本題は賛否の勝敗ではなく、法律が作ったのは副首都そのものではなく、副首都を指定し、機能を整える手順だという点です。どこまで前へ進み、何がまだ動いていないのか。成立後の階段を一段ずつ見ます。
24日夜、副首都関連法案が、参議院本会議で可決され、成立しました。
今回の登場人物
- 副首都法: 正式名は「国家社会機能継続性確保施策及び副首都の整備に係る施策の推進に関する法律」です。長い。名札だけで朝礼が終わりそうですが、中身は災害時の国の機能継続と国土の分散です。
- 首都中枢機能: 東京圏に集まる政治、行政、司法、経済などの中枢的な機能です。
- 副首都: 大規模災害で東京圏が中枢機能を維持しにくいとき、一定期間、その全部または大部分を代替し、多極分散型経済圏の中核にもなる指定道府県です。
- 首都中枢機能代替地域: 災害時に中枢機能の「一部」を代替する地域です。全部または大部分を担う副首都とは、法律上の役割が違います。
- 基本方針: 政府が施策の目標、分散、交通通信、指定後の整備などを具体化する土台です。
- 指定: 道府県の申出と議会の議決を経て、法律上の要件を満たす地域を含む道府県を内閣総理大臣が副首都とする手続きです。
何が起きたか
7月24日夜、いわゆる副首都関連法が参議院本会議で可決され、成立しました。テレ朝NEWSは、制度の具体的内容や費用は施行後に政府が検討するとした与党の説明と、重要事項が決まらないままでは賛否を判断できないという野党の批判を伝えています。
ここでニュースの見出しと法律の状態を分けます。成立したことで、副首都を含む国家機能の分散を国の責務として進める法的な枠、基本方針を作る義務、政府の推進本部、副首都の指定手続きはできます。一方、大阪府がすでに指定されたわけではなく、移す国の機関、必要な予算、施設、具体的な時期が一括で決まったわけでもありません。
法律が決めた三つの大枠
第一は、目的です。衆議院が公開する法案要綱は、大規模災害に備えて国家社会機能を継続できる国土を作ることと、多極分散型経済圏の形成を目的に掲げています。単なる大阪の都市開発法ではなく、東京圏が被災したとき国の機能をどう続けるかという防災と、人口・経済機能の集中をどう和らげるかという国土政策が同居しています。
第二は、副首都の役割です。法律上の副首都は、非常時に東京圏の首都中枢機能の全部または大部分を一定期間代替します。それに加え、平時から多極分散型経済圏の中核となる役割も持ちます。非常用の予備席だけでも、経済特区だけでもありません。二つの仕事をセットで設計する制度です。
第三は、国の責任です。国は施策を総合的、計画的に作り、実施する責務を負います。必要な法制、財政、税制上の措置も講じるとされます。「地域が勝手に頑張ってください」で終わらせない看板は立ちました。ここは成立による実際の前進です。
でも、法律は大阪を名指ししていない
大阪府・大阪市と日本維新の会が副首都構想を強く進めてきたため、ニュースでは大阪の話として見えます。しかし要綱の指定条文は、特定の道府県名を書いていません。
副首都になるには、東京圏との同時被災の可能性が低いこと、行政の中枢機能を代替できる国の行政機構の立地、人口や経済の集積、必要な地方行政体制など、政令で定める要件を満たす地域を含む必要があります。そのうえで道府県が申し出て、事前にその議会の議決を得ます。最後に内閣総理大臣が指定し、官報で告示して効力が生じます。
つまり成立日は、候補地の表彰式ではありません。参加条件と審査手順を置く法律ができた日です。大阪が有力候補だと政治的に語られても、法律上の指定とは別です。この区別を飛ばすと、期待も批判も一段先へ走ってしまいます。
成立後に上る五段の階段
一段目は施行です。法律は、公布日から3か月を超えない範囲で政令が定める日に施行されます。成立と施行は同じではありません。国会で可決した設計図を、行政が使い始める日を別に決めます。
二段目は基本方針です。政府は施行日から1年以内に基本方針を定めます。そこでは副首都が担う機能、都市基盤、交通通信、国の機関の拠点、民間投資、目標などを具体化します。ここが空白のままでは、何をもって進んだと測るかも定まりません。
三段目は指定要件の具体化と道府県の申出です。行政機構、人口・経済の集積、地方行政体制について、法律は詳しい数値を政令へ委ねています。候補となる道府県は自分で名乗るだけでなく、議会の議決を経なければなりません。
四段目は総理による指定です。要件を満たす地域を含む道府県を指定し、官報に告示して初めて法律上の副首都になります。要件を満たさなくなれば、意見を聴いたうえで指定を解除できる仕組みもあります。
五段目は、副首都ごとの整備方針と実施です。政府の推進本部は、指定された副首都ごとに、産業、交通網、都市基盤、国の機関の拠点、周辺自治体との連携などを定めます。その後に予算、税制、規制緩和、施設整備、民間投資が伴って、ようやく地図上の線が現実の機能になります。
「指定」と「機能する」は別の到着点
副首都の看板が付いても、災害時に国の中枢を引き受けられるとは限りません。必要なのは建物だけではないからです。通信回線、電力、水、交通、データ、指揮命令系統、職員が移動する方法、家族を含む生活基盤、民間企業との連携を平時から準備し、実際に訓練しなければなりません。
たとえば学校の避難先を紙に書いても、鍵の保管者が不明で、連絡網が古く、備蓄がなければ機能しません。副首都はその国版で、しかも扱うのは行政だけでなく政治、司法、経済を含む大きな仕組みです。名称より、東京の機能が止まった日に何時間で何を引き継げるかが実力になります。
法律は交通通信の多重性、国の機関の拠点、民間事業の継続などを基本施策に置いています。ただし、どの機関のどの仕事を、どこへ、どれだけ移すかは成立だけでは決まりません。指定後も訓練と検証を続けなければ、「副首都」という名札が立派な防災ポスターで終わる可能性があります。
東京一極集中も、一法でほどけない
この法律は多極分散型経済圏を掲げ、移住情報、地方大学、創業、若者の雇用機会、民間事業所の分散などを施策に挙げます。東京一極集中を災害対策だけでなく、人口と経済の問題として扱った点は重要です。
しかし、人や企業は条文を読んだ翌朝に引っ越しません。仕事、取引先、大学、医療、文化、住宅、交通が集まるほど、さらに集まりやすくなる力があります。副首都の整備が東京への集中をどれだけ変えるかは、予算、税制、雇用、企業の投資、暮らしやすさまで含む長期の結果で測る必要があります。
だから「法律ができたから一極集中は解決する」も、「具体策が未定だから法律は無意味だ」も、今の時点では飛びすぎです。枠がなければ省庁横断の計画を続けにくい。一方、枠だけでは人も機能も動かない。この中間が正確です。
これから何を見れば実効性が分かるか
最初の注目点は、政令が定める指定要件です。大阪を含む候補地に都合よく曖昧なのか、災害リスクや代替能力を比較できる基準になるのか。次は基本方針で、移す機能、期限、費用、成果の測り方がどこまで具体化するかです。
その後は道府県議会の議論、総理の指定理由、副首都ごとの整備方針を見ます。国の機関の拠点が「会議室を一つ用意」で終わらず、データ、職員、通信、訓練を伴うか。東京と同時に被災しにくい交通・電力網になっているか。周辺自治体と負担や利益を調整できるか。看板より手順書を見るニュースになります。
さらに、国会と裁判所の代替性は、それぞれ国会と裁判所で検討し、政府が結果を基本方針へ反映するとされています。行政の移転だけで国家中枢の全部が代替できるわけではありません。この未決部分も、今後の制度設計を評価する重要な境界です。
まとめ
副首都法の成立で、国は大規模災害に備えた国家機能の分散を計画し、副首都を指定、整備する法的な枠を持ちました。これは前進です。ただし大阪が自動で副首都になったわけでも、省庁移転や予算が即決したわけでもありません。
高校生向けに2文で言えばこうです。副首都法は、東京が大災害で動きにくいとき国の中心機能を代わりに担う地域を作るためのルールと手順を決めた。実際にどこを指定し、何を移し、使える状態にするかは、施行後の基本方針、申出、指定、整備、訓練でこれから決まる。